本報記者 王亦君《中國青年報》(2014年12月29日02版)
  位於深圳市紅嶺路的最高人民法院第一巡迴法庭。此地曾是深圳市中級人民法院刑事審判區,28日記者在這裡看到,辦公樓裝修已接近尾聲,國徽已經掛好。本報記者?武欣中攝
  再過幾天,共和國司法史上將出現一個嶄新的名稱:最高人民法院巡迴法庭。
  12月28日下午,在十二屆全國人大常委會第十二次會議閉幕會上,通過了任命劉貴祥擔任最高人民法院第一巡迴法庭庭長、胡雲騰擔任最高人民法院第二巡迴法庭庭長的決定。
  截至目前,有關部門尚未公佈兩個最高法巡迴法庭的管轄案件類型、管轄區域、管轄級別、運作模式等細節。
  有消息稱,最高人民法院第一巡迴法庭將於12月30日在深圳掛牌成立,管轄區域為廣東、廣西和海南三省區。
  最高人民法院設立巡迴法庭,審理跨行政區域重大行政和民商事案件,是十八屆四中全會決定的要求,四中全會後一個多月,中央全面深化改革領導小組審議通過《最高人民法院設立巡迴法庭試點方案》。
  “最高人民法院設立巡迴法庭,有利於確保法律統一適用,維護國家法制統一;有利於審判機關重心下移,就地解決糾紛,方便群眾訴訟。巡迴法庭是最高人民法院的派出機構和組成部分,不是一個獨立的審級,也不是獨立的法院,在工作方式上也不能簡單等同於傳統意義上的巡迴審判。”最高人民法院司法改革領導小組辦公室主任賀小榮在解讀十八屆四中全會決定時這樣表示。
  兩個巡迴法庭怎樣運行
  “最高法設在深圳、沈陽的兩個試點巡迴法庭是新中國成立以來首次設立的制度化、固定化的巡迴法庭。”中國人民大學訴訟制度與司法改革研究中心副主任程雷在接受中國青年報記者採訪時這樣表示。
  兩個巡迴法庭的庭長都是由最高人民法院副部級的專職審判委員會委員兼任。因為這兩個巡迴法庭兼具民事與行政案件的審理職責,所以架構設置大於目前最高法內設的民事審判庭和行政審判庭。
  程雷介紹說,在我國的四級法院中,只有基層法院設置有派出法庭,組織巡迴審判,在田間、地頭審理案件,比如“馬錫五審判模式”,以及被老百姓概括為“馬背法庭”的審案方式,依照法律規定,每一級法院都可以進行巡迴審判。
  程雷對中國青年報記者表示,其實最高法的巡迴審判一直存在,只是沒有形成制度。“比如2003年年底,最高法在遼寧省沈陽市對劉涌案進行提審,是新中國成立以來,最高法首次對刑事案件進行提審,這種情況一般是最高法依法組建一個合議庭。”
  《人民法院組織法》中規定了最高法可以審理的三類案件,即法律、法令規定由它管轄的和它認為應當由自己審判的第一審案件;對高級人民法院、專門人民法院判決和裁定的上訴案件和抗訴案件;最高人民檢察院按照審判監督程序提出的抗訴案件。
  程雷分析說,今後由深圳、沈陽兩地最高法巡迴法庭受理的案件將大概分為兩類:一類是,一審裁判由高級人民法院作出,當事人提出上訴的民商事和行政、要由最高法作出終審裁判的案件。比如,2014年10月16日由最高法在北京終審落槌的有“互聯網壟斷第一案”之稱的奇虎訴騰訊案。如果有了設立在深圳的最高法巡迴法庭,廣東高院作出一審判決後,奇虎可以向最高法深圳巡迴法庭提出上訴,騰訊可以在深圳應訴,雙方不用往北京跑。
  第二類是,已經由高級人民法院作出終審裁判,當事人不服要到最高法申訴的民商事和行政案件,符合最高法啟動再審程序的,這種案件多屬於申訴和涉訴信訪案件,按照最高法的統計,2013年最高法登記來訪70298件。
  程雷預計,最高法兩個巡迴法庭將根據受理案件範圍的不同,設置若干合議庭,巡迴法庭的規模不會很大,因為按照目前設定的最高人民法院民事與行政案件的管轄範圍,其案件數量只占最高人民法院案件量的很少部分。
  按照十八屆四中全會對最高法巡迴法庭受理案件的要求,巡迴法庭受理的案件有兩類,一是重大的民商事和行政案件,這本身就是現行人民法院組織法、三大訴訟法規定的範圍,實踐中主要是最高法受理的二審案件以及對全國法院適用法律具有重大指導意義的案件。
  二是跨行政區劃的案件,案件的特點是十八屆三中、四中全會設立巡迴法庭的主要目的,即為瞭解決地方保護主義、地方主客場等潛規則對司法公正的影響,將原告與被告分屬兩省的案件,如果可能存在地方保護主義的影響,通過提級管轄的方式由巡迴法庭審理。
  巡迴法庭審理哪些案件能破除地方保護主義
  賀小榮表示,十八屆三中全會決定實行省以下地方法院、檢察院人、財、物統一管理之後,人們對跨省的民商事案件和省級範圍內影響較大的行政案件能否得到公正審理存有疑慮,有的建議由第三方管轄,也有人建議提級管轄。黨的十八屆四中全會決定設立最高人民法院巡迴法庭,是對十八屆三中全會決定地方法院人財物實行省級統管的進一步深化。
  中國政法大學訴訟法學研究院副院長顧永忠認為,要真正實現設立巡迴法庭防止司法領域地方保護主義,出路就在於賦予巡迴法庭行使相當於高級法院的一審管轄權,直接面對並“審理跨行政區域重大行政案件和民商事案件”。
  據瞭解,我國的行政訴訟制度中,如果被告是省級政府部門或國務院組成部門,一審的受理法院是中級人民法院,終審在高級人民法院,重大的行政案件一般不會由最高法管轄。
  顧永忠認為,如果巡迴法庭不能行使一審管轄權,那些“跨行政區域重大行政案件和民商事案件”的一審還是要由各高級法院管轄,二審才能到最高法。在此情形下,設立巡迴法庭與目前的現狀相比並無區別。而由巡迴法庭直接行使一審管轄權,則可有效防止各高級法院在審理這類案件時可能發生的地方保護主義。
  顧永忠認為,巡迴法庭與最高法的關係應是:在行政關係上,它是最高法的組成部分;在審級關係上,它相當於各省高級法院的一審管轄權,當事人不服它作出的判決可以上訴到最高法;從憲法上講,最高法與巡迴法庭的關係,相當於各直轄市高級法院與中級法院的關係,即兩者都產生於直轄市人民代表大會,卻是獨立的兩級審判機關;巡迴法庭不直接向全國人大報告工作,由最高人民法院一併報告工作。
  顧永忠認為,至於巡迴法庭與各高級法院在審判管轄權上的關係,在橫向上是平級關係;在縱向上是平行關係,即巡迴法庭只受理“跨行政區域重大行政案件和民商事案件”,其他行政案件和民商事案件仍由各高級法院管轄,兩者互不影響,獨立審判。
  程雷認為,如何識別可能存在地方保護主義這一潛規則影響的案件,並不容易。不能將所有的原被告分屬兩省的案件都收歸巡迴法庭審理,因為案件量過大,巡迴法庭無法應對,而地方保護主義又屬於潛規則,現行法律、司法解釋當中無從明確、細化,需要巡迴法庭在試點的過程中探索具體的、可操作的識別規則。
  他對中國青年報記者表示,最高法設立巡迴法庭這種模式能否推廣值得考慮,因為目前兩個巡迴法庭的設置只是個開端,根據目前的消息,兩個巡迴法庭各分管三個省區,那麼將來可能還要設立八九個巡迴法庭,如果都是這樣配備庭長,最高人民法院現有的副部級職數顯然是不夠的,而增編擴容顯然又與最高人民法院自身的應然定位不符,中國的最高人民法院已經堪稱世界上最大的最高法院了,瘦身、減負、調整職能是訴訟規律的發展方向。
   司法改革去地方化難在哪裡
  十八屆三中全會提出,探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。十八屆四中全會提出,探索設立跨行政區劃的人民法院,辦理跨地區案件。
  賀小榮說,我國現有地方各級法院3573個,絕大多數法院設置與行政區劃相對應。這樣的司法體制便於明確管轄、便利訴訟,也容易得到當地黨政部門的大力支持。但另一方面,由於人財物受制於地方,司法權的運行易受地方因素影響和干擾。通過設立跨行政區劃的法院,可以彌補省級統管未能完全解決的一些問題,從體制上排除地方因素對公正司法的干擾,確保少數涉及地方利益的案件得到公正處理。
  很多學者建議打破當前司法管轄區與行政區劃的重合設置,根據各地經濟、社會的實際發展情況建立機構和編製,按照司法的需求和規律來設置司法管轄區。這樣,可以削弱地方勢力對司法的干預。
  程雷認為,十八屆三中全會中有關這一舉措的表述是“探索建立”,而改革司法機關人財物管理體制的表述是“推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理”,這就說明瞭這一改革的複雜性,要面臨很多制度的突破,需要在探索中不斷摸索、積累經驗。
  司法管轄區的確定與“人財物”管理體制直接相關。在研究制定“兩區適當分離”改革方案時,必須考慮法官的任免機構與管轄區域之間的關係。如果是一個行政區劃的權力機關任命的法官去管轄其他行政區劃內的案件,難免會引發授權衝突。
  《憲法》規定,地方各級人民代表大會產生各級法院院長和檢察院檢察長。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和兩院組織法進一步授權明確地方各級人民代表大會對法官、檢察官的任免權。由此人事權改革的可能性、可操作性,成為目前司法改革中的一大難點。
  程雷認為,可行性較強的方法是修改《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和人民法院組織法、人民檢察院組織法中有關提名權的規定。2013年10月30日公佈的十二屆全國人大常委會立法規劃表明,修改人民法院組織法、人民檢察院組織法已經被納入十二屆全國人大常委會五年立法規劃。
  程雷建議,修法時賦予省級法院、檢察院向市、縣兩級人民代表大會及常務委員會提名兩院兩長的權限;同時對黨管幹部的原則和體制進行相應的調整,將市、縣兩級兩院兩長的考核、任免建議權收至省委組織部門,並規定由省級法院檢察院協助考察、建議;探索省級法院檢察院統一遴選、考核、推薦本省法官檢察官的機制,其推薦的人選提請同級人大常委會任免。
  由此產生的一個擔憂是,如果省級法院對下級法院的法官有提名或建議權,基於中國的上下級法院是監督與被監督的關係,這勢必會加劇上下級法院的行政化色彩,影響下級法院獨立行使審判權,如何進行規避和制約也是問題。
  12月28日,十八屆四中全會之後設立的首個跨行政區域法院——上海市第三中級人民法院成立。據最高人民法院介紹,目前設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院將只在直轄市試點。
  上海市第三中級人民法院是探索審理跨地區行政訴訟案件、重大民商事案件、重大環境資源保護案件、重大食品藥品安全案件和跨行政區劃檢察機關提起公訴的案件的新型人民法院。
  據瞭解,北京市第四中級人民法院將於12月底成立,審理跨行政區域的重大刑事、民事、行政案件。
  程雷認為,司法改革既是頂層設計,同時也是摸著石頭過河,不能想當然地認為各項改革舉措都是板上釘釘,多數改革方案只是指明瞭應有的方向,具體實施路徑都需要進一步探索。在探索過程中,所有改革的效果評價只能是看是否符合訴訟規律並符合人民群眾的廣泛利益與需要。
  本報北京12月28日電  (原標題:最高法巡迴法庭揭秘)
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